如何界定食用农产品

　　《食品安全法》第二条第二款规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，其质量安全管理遵守《农产品质量安全法》的规定，但制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守《食品安全法》的有关规定。《农产品质量安全法》将农产品定义为来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。

　　源于农业的初级产品是否包括经初级加工的产品？如何区分农产品的初加工与加工？如何准确界定食用农产品？这些问题一直困扰着执法人员，实践中存在3种不同意见。

　　*种意见认为，食用农产品包括经粗加工或初级加工的产品。例如，《湖北省实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》第二条规定，农产品是指在农业活动中获得的粮食、油料、蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、畜禽、禽蛋、奶产品、水产品、蜂产品等植物、动物、微生物产品，以及经过清洗、分拣、打蜡、干燥、去壳、切割、分级、包装、冷冻等粗加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。《广东省食用农产品标识管理规定》第二条*款规定，食用农产品是指来源于农业，未经加工或者仅经过挑拣、干燥、粉碎、分割、保鲜、包装等方法初级加工的可供人食用的植物、动物、微生物及其产品，包括粮食、蔬菜、水果、干果、竹笋、畜禽、肉品、奶、蛋、蜂蜜、水产品及食用菌等产品。

　　第二种意见认为，食用农产品的范围应按照商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》所附的《食用农产品范围注释》界定。《食用农产品范围注释》将食用农产品界定为可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品，并将大米、面粉、米粉、松花蛋、酱菜和经加工的蜂蜜等产品也列入其中。某省工商局食品流通监管处制定的《关于食用农产品许可相关问题的指导意见》持此观点。

　　第三种意见认为，应按国家标准《国民经济行业分类与代码》界定农产品初级加工行为。农产品初加工行为由《农产品质量安全法》调整，农产品初加工后供食用的，仍属食用农产品。依照《国民经济行业分类与代码》对0512类“农产品初加工服务”的说明，农产品初加工指由农民家庭兼营或收购单位对收获的各种农产品（包括纺织纤维原料）进行去籽、净化、分类、晒干、剥皮、沤软或大批包装以提供初级市场的服务活动，以及其他农产品的初加工活动。浙江省质量技术监督局办公室《关于食品生产许可相关工作要求的通知》（浙质办发〔2009〕81号）持此观点。

　　笔者认为，以上意见均未考虑《农产品质量安全法》的立法背景，以及《农产品质量安全法》与《产品质量法》在调整对象上的分工。《食用农产品范围注释》、《农业产品征税范围注释》、《享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围（试行）》等规范性文件，是用于确定税目税率的，不能用来界定《农产品质量安全法》、《食品安全法》所称的农产品或食用农产品。笔者认为，凡能认定为《产品质量法》所调整的产品的，就不属《农产品质量安全法》、《食品安全法》所称的农产品或食用农产品。

　　《产品质量法》并无加工与初加工之分，只要以机械或手工改变了原材料或原产品的形状、性质、状态，均属该法所称的加工、制作。但仅对农产品进行简单处理以便利用或销售，按习惯视为农业生产收获环节之一的，此类简单处理后的产品仍视为《农产品质量安全法》所称的农产品或食用农产品。

　　全国人大常委会1993年通过的《产品质量法》第二条第二款规定，产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。2000年《产品质量法》修订时，该款未作修改。原国家质量技术监督局1993年6月以技监局法函〔1993〕345号文件发布的《产品质量法条文释义》对该款的解释是，本法调整的产品范围包括以销售为目的，通过工业加工、手工制作等生产方式所获得的具有特定使用性能的物品。全国人大公布的《产品质量法释义》也认为，经过加工制作，也就是将原材料、半成品经过加工、制作，改变形状、性质、状态的称为产品；各种直接取之于自然界，未经加工、制作的产品，如籽棉、稻、麦、蔬菜、饲养的鱼虾等种植业、养殖业的初级产品，采矿业的原油、原煤等直接开采出来未经炼制、洗选加工的原矿产品等，均不适用该法的规定。

　　原国家质量技术监督局〔1994〕技监法便字第093号文件就“原木是否属于《产品质量法》的调整范围”问题称，树木经采伐后，按照标准规定的规格进行加工，并根据不同的材质、径级和长度分等分级归楞贮存的，属于《产品质量法》的调整范围。该局〔1995〕技监法便字第011号文件就“在玉米中掺和霉烂玉米进行销售是否属于《产品质量法》调整范围”问题称，经过人工掺和，改变原产品的成分、含量或者性能的，应当视为经过加工、制作的产品，受《产品质量法》调整。

　　显然，《产品质量法》并无加工与初加工之分，只要以机械或手工改变了原材料或原产品的形状、性质、状态，均属该法所称的加工、制作，包括对树木剥皮修整并锯段，对农产品进行掺和等。当然，为了便于利用或销售，按习惯视为农业生产收获环节之一，对种植养殖、采伐采集收割、捕捉捕捞等农业生产活动中直接收获的植物、动物、微生物及其自然产品，进行简单的清洗、分拣、包装、晒干晾干、谷物脱粒、植物切割、水产品捕捞现场冷冻及其他简单处理、果品催熟等处理，不视为《产品质量法》所称的加工、制作，此类简单处理后的产品仍视为《农产品质量安全法》所称的农产品或食用农产品。

　　也就是说，按《国民经济行业分类与代码》属制造业的农副产品加工业（包括谷物去壳、碾磨及精加工，用植物油料生产油脂，畜禽屠宰，水产品冷冻加工，水产品干腌制加工，用脱水、干制、冷藏、冷冻、腌制等方法对蔬菜、水果、坚果进行加工等），不论是动力机械制造还是手工制作，都经物理变化或化学变化后产生了新的产品，属于《产品质量法》所称的加工、制作，所产生的产品不再属于《农产品质量安全法》所称的农产品或者食用农产品。

　　在《国民经济行业分类与代码》中，0512类“农产品初加工服务”并不是作为农业生产活动进行归类，而是作为对农业生产活动提供支持性服务活动的农业服务进行归类的。在2002年之前适用的《国民经济行业分类与代码》中，农业服务业并不包括农产品初加工服务。《农产品质量安全法》第四章“农产品生产”，也未对农产品初加工作明确规定。

　　因此，对于农产品初加工应当区别对待，既不能一刀切地认定属于农业生产活动，也不能一刀切地认定为《产品质量法》所称的加工、制作。如果仅是对农产品进行简单处理以便利用或销售，按习惯视为农业生产收获环节之一的，此类简单处理后的产品仍视为《农产品质量安全法》所称的农产品或食用农产品，适用《农产品质量安全法》而非《产品质量法》。如果对农产品的初加工，并非习惯上视为农业生产收获环节，而是足以认定为《产品质量法》所称的加工、制作的，此类初加工后的产品就不属《农产品质量安全法》所称的“农产品或食用农产品”，而应适用《产品质量法》或《食品安全法》进行监督管理，有关乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的其他法律、行政法规另有特别规定的，从其规定。