我国天然气管道体制改革的现实选择 石油和天然气管道是石油天然气产业发展的重要环节，主要包括原油管道、成品油管道和天然气管道。我国天然气管道建设发展总体上起步较晚，条真正意义上的长输天然气管道“陕京一线”于1997年建成投产。短短十多年的时间，天然气长输管道总里程已达近6万公里，初步形成了横跨东西、纵贯南北、连通境外的供气网络，有力地保障了我国天然气工业的快速发展，促进了能源结构优化。 一、天然气管道与原油成品油管道有所区别 　　 　　石油和天然气管道是石油天然气产业发展的重要环节，主要包括原油管道、成品油管道和天然气管道。一般来说，原油和成品油由于密度较大，可以选择采用管道、铁路、公路和水路等多种方式运输，运输成本差别不是很大，相互之间存在着一定的竞争关系。原油管道一般是在特定油田与炼厂之间点对点地输送特定品种的原油，成品油管道需要从炼厂向油库顺序输送不同品种和标号的油品，原油和成品油的成分和性质差异很大，不同来源的原油和成品油很难混合运输，而且原油和成品油管道在更大意义上属于生产设施的一部分，其输送能力一般都与油田和炼厂的生产能力相互匹配。天然气由于密度低，采用其他方式运输的成本远高于管道运输。同时，由于天然气的成分和物理性质大体一致，不同气源可进入同一管道进行输送，输气管道可以互联互通，提供公共服务。天然气管道下游用户众多，其自然垄断的属性十分明显。 　　 　　根据许多国家对油气管道监管的实践，对原油和成品油管道除项目审核、制定标准规范和安全环保等一般性监管外，并没有其他特殊的监管要求，而对天然气管道的监管则相对严格，一般都设有专门的监管机构并负责制定天然气管输价格。因此，我国油气管道体制改革应主要考虑天然气管道体制改革问题。 　　 　　二、我国天然气管道发展现状和主要特征 　　 　　（一）我国天然气管道发展现状 　　 　　我国条油气长输管道是1959年1月建成投产的“新疆克拉玛依-独山子”原油管道。经过50多年的发展特别是近十多年的快速发展，截至2014年底，我国境内建成油气长输管道（不包括LPG管道）总里程达到10.53万公里（是2005年的2.36倍），包括原油长输管道约2.53万公里，其中中石油、中石化分别为1.81万公里和0.72万公里；成品油长输管道约2.12万公里，其中中石油、中石化、中海油分别为1万公里、1.08万公里和300公里；天然气长输管道5.87万公里，其中中石油、中石化、中海油分别为5.08万公里、0.72万公里和700公里。初步形成了“西油东送、北油南运、西气东输、北气南下、海气登陆”的油气运送格局。 　　 　　我国天然气管道建设发展总体上起步较晚，条真正意义上的长输天然气管道“陕京一线”于1997年建成投产。2004年西气东输管道建成投产以来，平均每年新增天然气长输管道里程达到4000公里以上，我国天然气工业发展跨入了一个新时代。与此同时，我国的天然气产量从2004年的415亿立方米增长到2014年的1329亿立方米，年均增长12%。短短十多年的时间，天然气长输管道总里程已达近6万公里，初步形成了以西气东输（一线、二线全部投产，三线部分投产）、陕京线（一线、二线、三线）、川气东送、中贵线、中缅线等天然气管道主干线为骨架，其他联络线、省管网为补充的横跨东西、纵贯南北、连通境外的供气网络，干线管网总输气能力超过2000亿立方米/年，有力地保障了我国天然气工业的快速发展，促进了能源结构优化。 　　 　　（二）我国天然气行业的主要特征 　　 　　1、天然气生产供应商较少，高度集中在三大国有石油公司。由于历史原因，我国天然气上游勘探开发和中游输配环节高度集中在中石油、中石化和中海油三大国有石油公司手中。三大公司国内天然气产量占全国产量的95%以上，进口的天然气约占全国总进口量的80%以上，供应量占国内天然气*的90%左右。其中中石油的天然气产量和管道里程分别占到全国的75.5%和86.5%。 　　 　　2、主干管道与长约合同一一对应。目前，国内天然气管道，特别是西部主干管网管输能力均与长约合同一一对应。其中：土库曼300亿立方米天然气合同对应的是中亚A/B线和西气东输二线管道；中乌100亿立方米和中土100亿立方米天然气合同对应的是中亚C线及西气东输三线；中俄东线380亿立方米天然气合同对应的是即将建设的中俄东线境内管道。这些天然气管道均是在双边政府协议下的战略合作项目，是与特定“战略长约合同”绑定修建的，相关公司履约需要管道和相关设施作为有效保障。 　　 　　3、天然气管道的第三方需求数量规模十分有限。天然气管道的第三方需求主要来自于民营企业的非常规天然气生产，以及三大石油公司互相之间的路由需求，但数量十分有限。2014年，我国煤层气、页岩气、煤制气的产量仅为37亿立方米、13亿立方米和8亿立方米，三者合计仅占天然气总产量的4.4%，而且其中大部分归属三大石油公司。预计未来一个时期非常规天然气增量仍较为有限，根据国务院《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，2020年非常规天然气的产量目标是，页岩气产量超过300亿立方米、煤层气产量达到300亿立方米，其中大部分仍将由三大石油公司完成。 　　 　　4、国内天然气产量增长空间有限，国内消费将更多地依赖国外资源。2014年我国天然气表观消费量1855亿立方米，产量1345亿立方米，对外依存度达到32.2%。根据《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，到2020年天然气消费量在一次能源消费中的比重要从目前的6%提高到10%以上，届时消费量将达到3600亿立方米，在我国天然气产量增量有限的情况下，天然气对外依存度将超过40%，并将长期保持较高的对外依存度。在这方面我国与天然气资源丰富的美国、俄罗斯以及荷兰、英国等欧洲国家是不一样的。 （三）我国天然气及管道发展存在的主要问题 　　 　　一是天然气管道建设缺乏统一规划和有效的监管。国家在天然气管道建设方面缺乏统一的整体规划，缺乏统一的压力等级和气质标准等技术标准和规范，不利于实现骨干管网的整体优化和互联互通。同时，由于政府监管体制和法律法规建设相对滞后，没有形成对天然气管网投资建设、运营管理和管输价格等方面的一整套监管规则，尚不适应油气管网市场化运行的要求。中央和地方，不同职能部门都在实施监管，存在监管不够协调和专业化监管力量不足等问题。地方管道、城市燃气等监管体制尚待理顺。 　　 　　二是天然气储气调峰等配套设施严重不足，直接影响天然气的安全稳定供应。我国天然气工业和管道产业仍处于快速发展的初期阶段，尽管我国天然气骨干管网建设已初具规模，但与发达国家相比仍有较大差距，如天然气管道干线总里程仅为美国的1/8、俄罗斯的1/4，干线管道密度仅为美国的1/8、法国的1/9、德国的1/10。特别是我国储气库建设滞后，造成调峰储备能力严重不足，直接影响着天然气的安全稳定供应。欧美发达国家的天然气调峰储备能力一般相当于消费量的20%以上，而我国目前储气库有效工作气量低于50亿立方米，不到消费量的3%。 　　 　　三是天然气价格尚未理顺，市场化配置程度仍然较低。工业用户和城镇居民用户气价关系不顺形成交叉补贴，进口天然气价格倒挂，缺乏有效解决季节性调峰的价格机制等。价格机制不顺对天然气的生产、消费和利用，特别是天然气清洁化替代带来较大的不确定性，使天然气发展面临诸多矛盾。当前我国已经形成长输主干管网、省级管网和城市配送管网等不同层次的天然气管网体系，相互之间的成本收益差别较大，存在不合理的价值关系。城市燃气终端配送和销售环节缺少有效的市场竞争。此外，我国天然气管道建设在征地用地等方面也面临很大困难，管道建设过程中的阻工等现象非常普遍。 　　 　　三、我国天然气管道体制改革思路和建议 　　 　　（一）我国天然气管道体制改革的思路 　　 　　我国天然气管道体制改革必须服从天然气发展战略，有利于天然气产业的发展；必须从我国实际出发，有利于解决其发展中的突出矛盾和问题。我国天然气管道体制改革的核心在于解决天然气管道使用的排他性问题，实现第三方公平准入，即通过加强政府监管，在确定合理管输价格的基础上实现向第三方无歧视公平开放，体现天然气管道的公用性，并形成有效的市场竞争。 　　 　　我国天然气管道体制改革的总体思路应当是“网销分离、公平开放、适度竞争、有效监管”。“网销分离”，即将几大国家控股石油公司的天然气管道输送业务与销售业务分离，成立具有独立法人地位、完善法人治理结构的天然气管道公司。可通过吸收社会资本实现投资主体多元化。“公平开放”，即国有石油公司控股的天然气管道公司既为母公司和关联公司提供服务，也向第三方无歧视公平开放。“适度竞争”，鼓励国家控股的石油公司之间在管道运输市场有序竞争，也鼓励社会资本参与合作建设或独立建设天然气管道，并作为独立的法人公司运作，平等参与市场竞争。“有效监管”，即政府对天然气管道企业资格认证审定、技术标准规范、管道建设运营管理和管输价格等实施有效监管。 　　 　　综合各方面的意见建议，当前关于我国天然气管道体制改革的方案选择主要有以下两种： 　　 　　种是高度集中的模式。即剥离和整合几大国家控股石油公司的天然气管道业务和资产，组建一家国家天然气管网公司，形成天然气管道全国一个主体。 　　 　　这一模式虽然可以有效实现网销分离和公平开放，但由于会形成新的“自然垄断 行政垄断”，事实上强化了其排他性，与破除垄断的初衷相悖，可能会损害上游供应商和下游用户的利益，不利于形成市场竞争，不利于天然气行业健康发展。在天然气管输价格由政府确定、盈利能力较为有限的情况下，国家天然气管网公司由于不具备几大石油公司的上下游一体化优势和承担风险的能力，难以满足未来天然气管网大规模投资建设的需要。在不掌控资源和市场的情况下，国家天然气管网公司也难以承担巨大的调峰和经营压力。根据经验，独立的天然气管网公司一般都是在管输容量被用户全部预购完毕的前提下才会开始管道建设，而在我国目前所处的天然气快速发展的初期阶段，管道超前建设是天然气行业健康发展的重要保障，这在生产、运输、销售*独立的情况下是难以做到的。而且，成立独立的国家天然气管网公司也会削弱我国履行政府协议下天然气“战略长约合同”的能力。 　　 　　第二种是适度竞争的模式。即形成2-3家公司为主导，多家公司平等参与竞争的天然气管输市场格局。这是我们建议采取的模式，也是符合我们提出的天然气管道体制改革总体思路的模式。这一模式比较符合我国天然气和管道产业的发展实际，不仅能够继续发挥我国天然气行业上中下游一体化的优势，也有利于天然气行业和天然气管道产业的持续快速健康发展。 　　 　　（二）我国天然气管道体制改革配套政策措施建议 　　 　　1、切实加强政府对天然气长输管道建设的统一规划、统一标准、统一核准，确保天然气长输管道的完整性、公平性、公益性，实现社会经济效益大化。 　　 　　2、鼓励社会各类资本积极参与天然气管道、储气库等基础设施建设，实现投资主体多元化和“谁投资、谁管理、谁受益”。 　　 　　3、建设天然气管输容量市场交易机制，允许富余管输能力和第三方用户持有的管输容量进入市场交易。 　　 　　4、进一步完善天然气价格形成机制，理顺进口气与国产气、工商业用气与居民用气的价格关系，推行峰谷价格、可中断用户价格等；坚持和完善与油价挂钩机制，探索形成天然气与石油以及煤炭等替代能源之间的合理比价关系，避免出现逆替代；推进天然气现货和期货市场建设，逐步实现市场发现和形成价格。 　　 　　5、促进增加天然气生产和供应，继续执行页岩气、煤层气等非常规气的补贴政策，出台支持致密气开发的政策。 　　 　　6、加强政府监管，实行天然气管输价格由政府制定；将省级管网、城市配送管网和城市燃气等纳入政府统一监管范围，确保天然气业务各环节之间的合理价值关系。 　　 　　7、完善天然气政策法规，制定《天然气监管条例》和一系列标准和规范，使政府监管有法可依、执法有据。